产能置换能否为钢铁制造业“止疼”？

钢铁，这个在国家建设和发展历史上曾一度承担中流砥柱角色的巨人，正经历着前所未有的时代变革。为了实现换羽新生，新一轮“去产能”改革探索，尤其强调了“市场”“技术”这些看不见的手所起的作用。

“产能置换的逻辑在于，通过市场化手段，淘汰落后产能，实现产业升级，进而控制行业产能。”中国电子信息产业发展研究院研究员赫荣亮认为，应该肯定产能置换对淘汰落后产能和产业升级的贡献，“产能置换是我国工业产能治理措施的革新，也是目前我国用来应对产能过剩问题的重要措施。”

从一刀切到置换 疏堵结合的选择

在经济结构调整转型的时代背景下，以传统制造业为代表的实体经济经历了难以想象的撕裂和阵痛。

2016年2月1日，国务院印发《关于钢铁业化解过剩产能实现脱困发展的意见》。同年4月，国家相关部门陆续出台了支持钢铁行业化解产能过剩，实现脱困发展的配套措施；紧接着，各地方政府逐步跟进。

李学义认为，虽然2016年钢铁、煤炭去产能目标提前超额完成，但这一过程也暴露出供需失衡、价格飙升，甚至好坏不分、一压了之等问题。因此，2017年我国钢铁、煤炭行业去产能步入深水区，并且未来几年的任务都很艰巨。

一直以来，行政审批、限令淘汰等手段是遏制钢铁产能过剩的常用措施，但是这种围堵的方式被很多事实证明成效不大。“兴办钢铁企业既可以满足当地消费需求，又有利于发展地方经济、增加财政税收、带动更多就业——这些都是政府职责所在，如若一味关停，只能引发财政与社会问题

“市场机制为主导才能推动产业升级和进步，运用行政手段限制产能，反而会造成一系列隐患。”清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明认为，政府限制产能通常以生产规模、技术指标为标准，因此导致规模小的地方或民营企业被淘汰出局，而国有大企业得到支持，“这就容易造成真正有活力的企业遭到排挤，而一些投资较大、成本较高，技术效率并不一定很高的企业从中得利。”

对此，工信部有关负责人指出，化解产能过剩工作的首要任务是将产能盲目扩张的势头压下去，要“疏”“堵”结合。而实施产能等量或减量置换，就是给“出路”的政策，既有利淘汰落后和过剩产能，又有利推动存量产能调整升级和布局优化，避免出现“越淘汰越过剩”。

从行政命令到市场配置 尊重规律的选择

所谓产能置换，本质上是先进产能对落后产能的置换，是对钢铁产能过剩区域产能的一种置换；具体来说，就是将一个地区的部分钢铁产能转换成其他产能，或将一个地区的部分钢铁企业转换成其他产品企业，而不是简单的关停了之。

“十二五”期间，我国就要求钢铁项目建设需实施等量或减量置换，尤其是在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，必须实施减量置换。因此有评论认为，产能置换正在成为化解一些钢铁产能大省“去产能”压力的重要手段，而随着产能跨区置换的日益频繁，未来钢铁产能版图可能面临洗牌。

根据工信部发布的《钢铁工业调整升级规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》）要求，“十三五”期间，粗钢产能在现有11.3亿吨基础上压减1亿吨至1.5亿吨，控制在10亿吨以内，产能利用率由2015年的70%提高到80%。

但辩证来看，“产能置换导致实际产量高速增长——这种情况在钢铁、电解铝、水泥等行业都有出现。”中国电子信息产业发展研究院研究员赫荣亮认为，这是因为，被置换的落后产能本来有效使用率低，或者已经处于停产状态；而新建项目一旦投入生产，很快达到满负荷生产，或者超负荷生产状态，终产量数倍增长，“这是我国钢铁等行业屡次压产又逆势增长的重要原因。”

对此，财经评论人周俊生认为，目前的产能过剩，一定程度上正是行政干预的结果，这也是过剩产能集中于国有企业的一个因素。因此，在去产能过程中，行政权力如何处理好与市场的关系，不让去产能脱离市场轨道而成为行政命令，仍然是一个需要认真把握的问题。

推动跨区域置换 实现钢铁产业升级

2016年，市场价格和环保审批等多重原因，钢铁、煤炭虽然超额完成了去产能任务，但产能结构性优化并不理想。近期，各地政府部门出台众多的文件为产能置换工作提供支持，2017年新增产能的置换工作有望提速。

“但需要注意的是，随着工业装置迭代升级，如何用产能置换控制产量增长将是工业领域的重要课题。”李学义说。

“考虑到过去部分钢铁项目的产能置换存在将已关停多年的‘死产能’作为置换产能，导致置换形同虚设，钢铁产能年年增加，《规划》明确提出在实施产能置换中四类产能不得作为置换产能，包括2015年（含）以前已淘汰产能、落后产能、列入压减任务的产能、享受奖补资金和政策支持的退出产能，目的只有一个，就是让钢铁产能真正降下来。”工信部原材料工业司司长周长益指出。事实上，这也是“十三五”时期钢铁行业产能置换工作与过去的不同。

为此，工信部在支持跨区域产能置换同时，还鼓励各地积极探索实施政府引导、企业自愿、市场化运作产能置换指标交易。此外，工信部还将搭建全国产能置换指标供需信息平台，并探索建立全国产能置换指标交易平台，真正将全国范围内的资源调配职能交给市场。